SPIAGGE: LA CONSULTA BOCCIA LA LEGGE TOSCANA SULLE CONCESSIONI

I nostri “illuminati” amministratori saranno più bravi, più forti, più ascoltati della regione Toscana? Chissà, ma certamente qui abbiamo il Cardinale Richelieu e il Kaiser, due esimi esperti in materia costituzionale. Poi loro sulle spiagge ci sono nati, figuriamoci! Anzi, qualcuno racconta che siano stati loro, insieme a Bonito, a inventare il Mare.

L’oggetto all’esame della Consulta era l’art. 2, comma 1, lettere a), c) e d), della legge della Regione Toscana 9 maggio 2016, n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime. Abrogazione dell’articolo 32 della l.r. 82/2015), norme ritenute in contrasto con gli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettere a), e), l) e s), della Costituzione.
Tale affermato contrasto verteva sul presupposto che l’art. 2 della citata legge regionale «stabilisce i criteri e le condizioni chiamate a disciplinare il rilascio delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative aventi durata ultrasessennale».

Un breve e preliminare cenno alla censura della lettera a) dell’ art. 2 comma 1, verso la quale la sentenza ha ravvisto «la non fondatezza» dei rilievo mossi dal ricorso governativo; in buona sostanza, nessuna violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile” può contestarsi alla Regione Toscana nel momento in cui subordina «il rilascio della concessione all’impegno, assunto dall’assegnatario, a non affidare a terzi le attività oggetto della concessione, fatte salve: 1) la possibilità di affidamento in gestione delle attività secondarie ai sensi dell’articolo 45-bis del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione); 2) la sopravvenienza di gravi e comprovati motivi di impedimento alla conduzione diretta da parte dell’assegnatario stesso».

La Regione Toscana sostiene che la norma in esame non viola l’art. 45-bis Cod. Nav.; piuttosto, disciplina l’ipotesi dell’affidamento a terzi in coerenza con le indicazioni offerte da quest’ultima norma, nella parte in cui lascia all’amministrazione competente lo spazio per valutazioni ostative a tale modalità di affidamento, anche per prevenire eventuali effetti elusivi dei principi di concorrenza, trasparenza, e non discriminazione.

La Consulta si è posta in linea con questa interpretazione sostenendo che la norma censurata dal Governo si inserisce, invece, «a pieno titolo nell’ambito delle già descritte competenze amministrative e di indirizzo ascritte alle Regioni in materia di demanio marittimo, senza sconfinare nel titolo di competenza esclusiva – “l’ordinamento civile” – evocato a sostegno della censura. All’amministrazione competente spetta infatti il potere di assentire l’affidamento a terzi, sia dell’attività principale sia di quelle secondarie ed accessorie. Con la disposizione censurata la Regione ha esercitato, in via generale, le prerogative di sua pertinenza, restringendo a monte le possibilità di gestione indiretta delle iniziative economiche di rilievo principale legate all’area demaniale concessa in uso».

Articolato risulta, invece, il supporto motivazionale che ha indotto alla declaratoria di incostituzionalità delle lettere c) e d) del comma 1 art. 2 della legge impugnata.
Tali lettere, all’interno di un’ottica di evidenza pubblica che aveva coma cardine «la valutazione comparativa delle diverse istanze di concessione», stabilivano che « c) in caso di area già oggetto di concessione, l’ente gestore acquisisce il valore aziendale dell’impresa insistente su tale area attestato da una perizia giurata di stima redatta da professionista abilitato acquisita a cura e spese del concessionario richiedente il rilascio della concessione ultrasessennale; d) al concessionario uscente è riconosciuto il diritto ad un indennizzo, da parte del concessionario subentrante, pari al 90 per cento del valore aziendale dell’impresa insistente sull’area oggetto della concessione, attestato dalla perizia giurata di cui alla lettera c), da pagarsi integralmente prima dell’eventuale subentro».

Dopo una premessa riassuntiva delle vicende che hanno caratterizzato l’adeguamento della normativa nazionale di settore in esito alle contestazioni che la Commissione Europea ha formulato in danno dell’Italia nell’ambito della procedura d’infrazione n. 2008/4908, il Governo ricorrente mette in evidenza gli aspetti di contrarietà della previsione contenuta nelle lettere c) e d), del comma 1 dell’art. 2 della legge regionale impugnata con il diritto dell’Unione europea e, in particolare, con il citato art. 12 della direttiva servizi avuto riguardo all’esigenza, dettata dal paragrafo 2 di tale articolo, di evitare l’attribuzione di vantaggi al prestatore uscente; disposizione, questa, trasposta nell’ordinamento interno dall’art. 16, comma 4, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), «in forza del quale, nell’esercizio della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, il legislatore statale ha previsto che -[n]ei casi di cui al comma 1- ossia laddove il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato – il titolo è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorché giustificati da particolari legami con il primo».

Il Governo si pone certamente il problema degli affidamenti creati nel momento in cui afferma che 1): «non si esclude, in linea di principio, che, allo spirare del termine della concessione, sia possibile riconoscere, entro certi limiti, una tutela degli investimenti realizzati dal concessionario, a maggior ragione se effettuati in un periodo nel quale si poteva confidare sulla stabilità del titolo conferita dal diritto di insistenza o dalle proroghe dettate ope legis»; 2): «tuttavia, tali limiti rischiano certamente di essere superati dall’attribuzione indiscriminata al concessionario uscente di un indennizzo corrispondente al novanta per cento di una grandezza, quale il “valore aziendale dell’impresa insistente sull’area oggetto della concessione” la cui definizione, non contenuta nella legge regionale, resta del tutto incerta. Così, del resto, un’eccessiva barriera all’ingresso dei nuovi entranti deriva dalla previsione dell’indennizzo da pagare al subentrato fronte della acquisizione, da parte dell’ente gestore, di tale valore aziendale dell’impresa, ossia di un coacervo dai confini incerti, suscettibile di comprendere, ad esempio, beni già in proprietà del concessionario uscente e beni, come quelli immobili, che in linea di principio dovrebbero risultare già automaticamente acquisti al demanio per accessione (incameramento)».

In ogni caso, ad avviso del Governo ricorrente, la disposizione regionale in oggetto contrasta «con l’esigenza di garantire la parità di trattamento e l’uniformità delle condizioni del mercato sull’intero territorio nazionale; esigenza che solo la legge statale può assicurare, nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza, manifestamente violata dalla legge regionale».

Vediamo come ha ragionato la Corte Costituzionale.

Essa ha ritenuto di dovere esaminare, anzitutto, l’eccepita lesione dell’art. 117, secondo comma, lettera e) Cost., relativo alla tutela della concorrenza.

Dopo il riepilogo delle normative succedutesi nel tempo in tema di ripartizioni di competenze tra Stato, Regioni e Comuni in tema di rilascio di concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo e di titolarità dei beni demaniali (il trasferimento di questi ultimi a comuni, province, città metropolitane e regioni è stato, come ben si ricorda, condizionato alla emanazione di specifici decreti del Presidente del Consiglio dei ministri volti alla individuazione dei singoli beni e alla conseguente traslazione della relativa proprietà, decreti allo stato non adottati), la Consulta ribadisce il “principio” secondo il quale per costante giurisprudenza costituzionale «i criteri e le modalità di affidamento delle concessioni demaniali marittime devono essere stabiliti nell’osservanza dei ”principi della libera concorrenza e della libertà di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria e nazionale» (sentenza n. 213 del 2011, da ultimo ribadita dalla citata sentenza n. 40 del 2017); ambiti da ritenersi estranei, in via di principio, alle possibilità di intervento legislativo delle Regioni”».

Infatti, sempre secondo il ragionamento dei Giudici di Piazza del Quirinale, «le disposizioni regionali oggetto di censura disciplinano due profili fondamentali dell’affidamento concessorio in disamina, tra loro strettamente collegati: a) la fase di cessazione – per intervenuta scadenza del rapporto – delle concessioni in essere, la disciplina delle utilità correlate all’attività di impresa e delle aspettative patrimoniali del concessionario uscente; b) gli obblighi che dovrà assumere il nuovo concessionario in conseguenza dell’avvenuto subentro».

Di contro la disciplina legislativa statale di riferimento, contenuta nel codice della navigazione, in caso di ordinaria definizione del rapporto, «non assegna alcun rilievo alle componenti economico-aziendali dell’impresa del concessionario uscente; le stesse realizzazioni non amovibili, se acquisite dal demanio ai sensi dell’art. 49 cod. nav., non comportano oneri destinati a gravare sul nuovo concessionario». In altre parole, le disposizioni censurate, anche prescindendo dal merito delle scelte normative, «introducono evidenti novità nella regolamentazione delle situazioni patrimoniali conseguenti alla cessazione, per scadenza del termine, delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, differenziando la disciplina della Regione resistente da quella prevista per il resto del territorio nazionale».

Fondamentale per i Giudici Costituzionali, ai fini della censura della legge Toscana per contrasto con lettera e), del secondo comma, dell’art. 117 Cost., risulta tale obbligo: «la previsione del pagamento dell’indennizzo da parte del concessionario subentrante».

A prescindere dalle giustificazioni addotte dalla Regione a sostegno della scelta normativa in esame, è di chiara evidenza che un siffatto obbligo, cui risulta condizionato il subentro al concessionario uscente, «influisce sensibilmente sulle prospettive di acquisizione della concessione, rappresentando una delle componenti del costo dell’affidamento».
La previsione dell’indennizzo di cui al citato art. 2, comma 1, lettera d), subordinando il subentro nella concessione all’adempimento del suindicato obbligo, incide infatti sulle possibilità di accesso al mercato di riferimento e sulla uniforme regolamentazione dello stesso, «potendo costituire, per le imprese diverse dal concessionario uscente, un disincentivo alla partecipazione al concorso che porta all’affidamento».

La normativa regionale impugnata viola dunque la competenza esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza», non essendo peraltro «qualificabile come pro-concorrenziale (sentenze n. 165 del 2014 e n. 288 del 2010)».
Risulta evidente che la sentenza in esame ha sopito per l’ennesima volta le velleità regionali in materia di “demanio marittimo e delle sue forme di utilizzazioni tramite i regimi concessori”, ribadendo, invece, la supremazia e l’autorevolezza (ancora attuale) del Codice della Navigazione su tali tematiche.

Sarà interessante valutare, alla luce dei “ragionamenti giuridici comparativi tra norme costituzionali e principi comunitari” (che le sentenze della Consulta in questi due ultimi lustri non hanno certamente mancato di approfondire, formando una copiosa giurisprudenza in tema di tutela dei principi di libera concorrenza, di tutela del libero stabilimento e di tutela degli aspetti concessori sui beni pubblici demaniali marittimi), quali siano, e in che modo verranno declinati, gli spazi normativi che rimangono in capo all’intervento del legislatore statale – a “fortiori” ulteriormente legittimato per competenza a legiferare sul tali materie rispetto alle Regioni- senza che possano venire scalfite le linee guida che ormai orientano, sia a livello comunitario che a livello costituzionale, l’attuazione dei principi sopra richiamati.

Fonte Chiamamicittà


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